Introducción¹

El modelo de Comisión de Cuenca Hidrográfica (CCH) constituye una experiencia de la política hídrica federal en la planificación e implantación de los proyectos hidráulicos y sus efectos sobre la población regional. Por modelo de CCH nos referimos al dispositivo de política pública del siglo pasado para la gestión de las cuencas en el país, que se tradujo en la instalación de instituciones y programas, centrado en la realización de obras de ingeniería (Kauffer, 2015, p. 351).

Esta forma de gestión del agua fue adoptada del modelo Tennessee Valley Authority (TVA), desarrollado en Estados Unidos y difundido a nivel internacional en la primera mitad del siglo XX. Los aspectos significativos del modelo fueron: a) la creación de espacios geográfico-administrativos a partir de un río principal y sus afluentes, denominados cuencas, b) la existencia de estructuras burocráticas para la planificación e inversión en obra, c) una ideología sobre el desarrollo socioeconómico vía la intervención directa del gobierno central, y d) la propiedad y el uso del agua al mando del Estado.

En México, el gobierno federal instaló cinco comisiones ejecutivas durante el sexenio del presidente Miguel Alemán (1946-1952). Las CCH de tipo operacional y regional fueron: Papaloapan (1947), Tepalcatepec (1947), Río Fuerte (1951), Grijalva (1951), Lerma-Chapala-Santiago (1951). Con ellas, el Estado buscaba afianzar una estrategia económica que privilegiaba al sector industrial que, en términos del desarrollo regional, implicó el aprovechamiento de territorios apartados del centro del país con potencial económico (Shapira, 1973; García, 2010, p. 107-109; Boehm, 2005). Los objetivos del desarrollo regional mantenidos en el discurso federal promovieron cambios constantes, como la ampliación de las áreas de operaciones de las CCH y la redefinición de actividades.

Un caso evidente es la comisión del Tepalcatepec, que fue absorbida por la del Río Balsas a partir de su creación en 1960 y que, entre los nuevos objetivos, especialmente estaba el de impulsar la industria minera como el de la siderúrgica Las Truchas (Calderón, 2017). Otro ejemplo fue la atención a la producción hidroeléctrica, que comenzaban a acaparar el interés nacional en la segunda mitad de la década de los cincuenta en adelante, lo que aumentó el interés por las grandes presas como la de Temascal, terminada en 1955 en el estado de Oaxaca (McMahon, 1973, p. 21), la de Infiernillo, autorizada en 1957, y La Villita, en el sexenio de Adolfo López Mateos, entre los estados de Michoacán y Guerrero (Calderón, 2017), aunque no fueron las únicas.

La Comisión del Río Grijalva (CRG) se creó el 27 de junio de 1951 (Secretaría de Gobernación, Diario Oficial de la Federación, 29 de agosto de 1951, pp. 4-6). Basado en el modelo de cuenca adoptado en otras regiones del país, contó con los mismos principios estructurales y discursivos. En primer lugar, la CRG dependía del presidente de la república a través de la Secretaría de Recursos Hidráulicos (SRH). Su decreto la definió como un organismo burocrático de amplias facultades y de carácter intersecretarial mediante la integración de diversas dependencias para el desarrollo de los proyectos. Ello significa que su espacio de operaciones fue diseñado por encima de los límites y facultades de las entidades federativas. En segundo lugar, contó con un discurso que promovía el desarrollo de regiones “atrasadas” mediante la inversión del Estado en la construcción de obras. Su objetivo estuvo, entonces, enfocado en la planificación de infraestructura de mejoramiento en materia de irrigación, el control de avenidas y la generación de energía eléctrica, sin desatender los temas de comunicación, salud y educación.

La etapa de mayor cantidad de obras de drenaje y de la presa Netzahualcóyotl (Malpaso) construidas por la CRG, fue entre las décadas de 1960 y 1970, periodo durante el cual diversos autores señalan que, a nivel nacional como internacional, se cuestionaba fuertemente este tipo de intervenciones debido a los impactos ambientales y sociales (Dourojeanni, 1994; Warner, Wester y Bolding, 2008; Aboites, 2009). Su proyecto general abarcaba una visión integral en tres etapas: la planificación, la construcción de obras de control y el desarrollo de la industria. Los estudios para conocer el potencial aprovechable de los recursos naturales comenzaron a diseñarse en los años 40, pero no fue sino hasta finales de los años 50, y en las décadas de 1960 y 1970, que se ejecutaron los programas.

Las comisiones de cuenca en México han sido poco estudiadas. Algunas investigaciones de la década de 1970 exploran las contradicciones entre la teoría del desarrollo regional y su puesta en práctica en las cuencas intervenidas (Palerm, 1972; Barkin, 1972; Shapira, 1973). Trabajos posteriores analizan las acciones de intervención en las cuencas y sus efectos en la transformación territorial (Tudela, 1989; García, 2005; Calderón, 2011). En torno a los objetivos no alcanzados de la planificación, surge la pregunta de si el tipo de resultado obtenido fue “producto de una mala planeación o, por el contrario, planeaciones brillantes pero guiadas por objetivos poco acordes a los que se proclamaban en público” (Palerm, 1972, p. 48). Responder a tal cuestionamiento resulta complejo, dado que cada espacio o región intervenida por las CCH tuvo características particulares que impiden una respuesta global.

Abordar las experiencias de las CCH en términos de legado hace posible asumirlas como actividades humanas del pasado (Wohl, 2019, p. 5182). Como tales, es importante evidenciar sus efectos socioambientales, pero también las prácticas en la gestión de las cuencas heredadas a las formas recientes para la administración regional del agua. De acuerdo con lo anterior, el presente artículo tiene como propósito abordar las actividades de la Comisión del Río Grijalva desde sus prácticas locales y regionales. Esto en relación con las prioridades nacionales externas a los espacios y que fomentaron la intervención con base en las del modelo hidráulico de la Secretaría de Recursos Hidráulicos (SRH) adoptado en México entre 1946 y 1976 (Aboites, Birrichaga y Garay, 2010, p. 45). Intentamos demostrar, pues, que las obras que ejecutó la Comisión entre los Estados de Chiapas y Tabasco contribuyeron enormemente a los intereses nacionales sobre el aprovechamiento del agua. Esta relación influyó en la operación real de la Comisión estableciendo una diferencia entre las obras y el proyecto de desarrollo regional.

Esta investigación se nutre de una revisión de documentos de archivos y bibliografía general y específica; los más significativos son citados a lo largo del escrito. Las fuentes primarias provienen de documentos como informes sobre la cuenca y sus escurrimientos superficiales, los proyectos destacados, la correspondencia general, así como publicaciones o ponencias de los ingenieros involucrados. La información se obtuvo del Archivo Histórico del Agua (AHA) y el Centro Documental de Estudios sobre el Agua (CDEA) en Tabasco, así como de investigaciones realizadas en otros momentos.

El trabajo se divide en tres apartados. En el primero, evidenciamos que las aspiraciones de los gobiernos y grupos de Chiapas y Tabasco permitieron el apoyo al proyecto nacional de instalación de la CRG. En el segundo apartado abordamos las actividades de la CRG desde su creación por decreto en 1951, hasta su instalación formal en 1959, periodo durante el cual fue presa del desmantelamiento de sus funciones, de la falta de coordinación interinstitucional y del constante cambio de prioridades del Estado. En el tercer apartado reflexionamos en torno a las contradicciones de los objetivos nacionales que la llevaron a su extinción en 1987, pero que legó una forma de explotación sectorizada hecha por varios organismos, con efectos ambientales y sociales que confinaron al modelo integral de desarrollo en una práctica discursiva.

Surgimiento de la CRG: confluencias entre lo nacional y local

Las intenciones de explotación de la riqueza natural del sureste no eran nuevas cuando se decretó la creación la CRG en 1951. La región había pasado un proceso complejo de explotación selectiva de los recursos, primero hacia la extracción de especies maderables en las selvas de la cuenca del Río Usumacinta en el siglo XIX (De Vos, 1988). Posteriormente, se dio el auge de la producción bananera en la primera década del siglo XX, en busca del desarrollo a través de la exportación. Sin embargo, el proyecto del enclave bananero fue contrarrestado debido a la crisis del mercado y las plagas, entre los años 30 y 40 principalmente, porque el modelo local de desarrollo entró en conflicto con el ordenamiento federal que suponía al Estado como actor central en la dirección y planificación del desarrollo (Tudela, 1989, pp. 51-191).

En Chiapas la orografía y el alcance de la tecnología a principios del siglo XX no permitían el uso intensivo del agua del Río Grijalva (Helbig, 1964). La agricultura era de tipo extendida y de temporal (Villafuerte, 2003), pero otras áreas de producción se destacaron hacia una economía de tipo exportadora, como en el caso del café, el hule, el cacao y las maderas preciosas en departamentos como Pichucalco, Chilón y Palenque en los límites con Tabasco y el Soconusco, en el Pacífico (Washbrook, 2018). Asimismo, las teorías sobre la higiene y la salud pública promovieron obras para el abastecimiento urbano y otras mejoras materiales, como la electrificación de parques y el desarrollo de la fuerza motriz en molinos y trapiches, por parte del gobierno estatal, municipal y de las élites locales (Contreras, 2011).

Durante los años 30 y 40, los estudios de reconocimiento territorial motivados por la política de irrigación en México se orientaron al fomento del potencial agrícola y también a la construcción de las obras de defensa contra las inundaciones en Tabasco² (Maldonado 1938; Weiss y King, 1945). La primera comisión de estudios del Río Grijalva se creó en 1935, a cargo de Luis Echeagaray Bablot, quien realizó un reconocimiento integral del potencial aprovechable de los recursos naturales de este río y del Usumacinta, proponiendo la necesaria infraestructura para el control de sus avenidas (Sánchez, 1976, p. 172). A estas propuestas continuaron estudios preliminares, realizados por José S. Noriega y entregados en abril de 1947, así como expediciones científicas hacia Yucatán a cargo de Ramiro Robles Ramos, en marzo del mismo año (Sánchez, 1976, p. 172; Aboites, 1997, p. 169).

Los estudios sobre ambos ríos tuvieron sus inicios en el contexto de las acciones impulsadas por la Comisión Nacional de Irrigación (CNI) y continuaron con la creación de la SRH -que Aboites (1998) señala como la consolidación del modelo hidráulico en 1946-, la cual impulsó la instalación de las Comisiones de Cuenca Hidrográfica (CCH). La unidad de ambos ríos en la visión de una sola cuenca es clara en este tránsito histórico. El impulso por fomentar la irrigación en el país contrastaba con las constantes inundaciones en la cuenca baja en el estado de Tabasco. Éstas provenían de las precipitaciones de la cuenca media en Chiapas y alta en Guatemala, a partir de dos ejes fluviales: el Río Grijalva y el Río Usumacinta, que se unían en Tabasco para desembocar en el Golfo de México. La respuesta para impulsar la irrigación resultaba evidente: controlar las avenidas mediante la construcción de presas y desecar la cuenca baja para ganar tierras de cultivo (Sánchez, 1976).

El acuerdo presidencial firmado el 27 de junio de 1951 establecía, entre sus justificaciones, que la falta de desarrollo de la región, las constantes inundaciones y la insalubridad que aquejaba a la población contrastaba con sus riquezas naturales (Secretaría de Gobernación, Diario Oficial de la Federación, 29 de agosto de 1951, pp. 4-6). Estos problemas, que sólo podían ser abordados por el gobierno federal de acuerdo con una política de intervención, produjeron por decreto la creación de ese organismo de tipo ejecutivo, para la administración de un área de 49,900 km² entre los estados de Chiapas, Tabasco y Oaxaca; posteriormente, se incluyó la cuenca del Usumacinta con la que ascendió a 86,400 km² (Tudela, 1989). El optimismo materializado en la forma discursiva del decreto presidencial no tuvo la misma fluidez en la práctica. Sin embargo, inauguró un legado discursivo de fomento a la explotación del agua en la región.

La creación de la CRG es una expresión del modelo de desarrollo por cuencas impulsado por la política federal. Si bien este modelo nacional construyó e implantó la visión de cuenca para la administración y planificación del desarrollo en torno a los recursos hídricos, desde lo local coincidía con las aspiraciones de políticos y élites por facilitar el acceso de los Estados de Chiapas y Tabasco a la economía nacional.

Competencias territoriales vs. las incompetencias operativas de la CRG

La experiencia del modelo de comisión de cuenca aplicado en Estados Unidos (Melville, 2000) que se adoptó en México, así como el caso francés, muestran que los proyectos son moldeados por diversos factores que provienen tanto de la política que los impulsa, como de los espacios locales que los adoptan. Como señala Marié (2004), la distancia que media entre el diseño de una obra y la implantación es un proceso que se transforma en la práctica, incluso ante la ausencia de conflictos abiertos.

Reconocido por la comunidad de ingenieros y especialistas de la época como el impulsor de la CRG, Echeagaray (1977, p. 183) decía: “siendo tan grandes y costosos los proyectos del Grijalva-Usumacinta, era lógico sufrir tropiezos y tener que allanar dificultades”. Con sus observaciones y una serie de estudios posteriores, se plantearon tres objetivos para fomentar el desarrollo de la región: 1) fase previa de las grandes presas: desarrollo de estudios, proyectos y selección de sitios; 2) fase de la presa reguladora: el control de avenidas; 3) fase de las presas de almacenamiento: en la parte alta de la cuenca mexicana para uniformar totalmente el régimen fluvial en beneficio de la cuenca baja³ (Tudela, 1989). Con esto se esperaba obtener dos millones de hectáreas de las más fértiles del mundo -se decía entonces-, capaces de dar dos o tres cosechas al año; energía eléctrica de bajo costo, la explotación de un potencial de cuatro millones de kilowatts, tomando en cuenta que la capacidad estimada de México era de nueve millones de kilowatts (Echeagaray, 1955).

La Comisión dependía de la SRH, quien la presidía, y el presidente de la república nombraba al vocal ejecutivo y vocal secretario, como era propio de las comisiones ejecutivas en su carácter de organismos operativos (Shapira, 1973). Sin embargo, con la llegada del nuevo orden sexenal de Adolfo Ruiz Cortines en 1952, la entrada en operaciones se tambaleó. Para Echeagaray (1977), este hecho se debía a un “advenimiento a menos” del programa regional, derivado de la falta de coordinación institucional y la pérdida de relevancia en el proyecto nacional; mientras, Tudela (1989) se inclinaba por la existencia de un interés moderado de Ruiz Cortines hacia la CRG en el marco de la austeridad, y de un congelamiento político al postergar el nombramiento de los mandos directivos.

El proyecto de tres fases, aunque con bases científicas, no era lo suficientemente apoyado políticamente. Éste constituía una visión completamente técnica, pero carecía de nociones claras de desarrollo posterior para alcanzar los objetivos más allá del control de ríos. Con estas preocupaciones y la fuerte inversión que significaba, el presidente de la república recomendó elaborar los estudios detallados y un plan moderado (Echeagaray, 1957).

Durante 1951 y 1952, la Comisión no tuvo presupuestos ni personal, de tal forma que sus funciones se realizaban directamente desde la SRH a través de una gerencia y de comisiones especiales.⁴ Una de estas comisiones intersecretariales de estudio se creó en 1953 para explorar el Río Usumacinta y la selección de sitios de presas (Aboites, 1997). En febrero de 1954 se creó la Comisión de Estudios del Sureste, que a su vez se dividía en otras, considerando todo tipo de intervenciones. Los resultados se entregaron en 1957; el optimismo de la época respecto al desarrollo regional integral llevó a la estructuración de un programa industrial que abarcaba la unidad geográfica del sureste, desde la cuenca Grijalva-Usumacinta hasta la península de Yucatán. Algunos de los más de 40 trabajos se enfocaron al uso regional de la electricidad para ferrocarriles, la industria de la siderurgia, la pesca, del papel y unidades forestales de riego, todas distribuidas entre Tabasco, Chiapas, Campeche, Yucatán y el territorio de Quintana Roo⁵ (Gutiérrez, 1955).

Se pasó del control de ríos a los proyectos visionarios que pretendían generar una zona industrial integrada y casi autosuficiente. Pero esta tendencia sólo representaba la adaptación de los principios presidenciales de Ruiz Cortines con el propósito de sustentar los beneficios y las inversiones necesarias que hasta ese momento no se hacían (Comisión de Estudios del Sureste, 1957). En especial, las intenciones del presidente eran trasladar la industria y, a la vez, disminuir el sobre poblamiento que congestionaba las zonas del Altiplano, hacia el sureste. Con esta maniobra, la idea era evitar transferir energía y agua a las densamente pobladas zonas del centro y norte (Instituto Mexicano de Recursos Naturales Renovables [INERMAR], 1977). Recordemos que, para estas fechas, el Sistema Eléctrico Nacional interconectado no existía, por lo que transferir recursos de energía eléctrica y agua era una empresa de altos costos.

Dos aspectos sobresalen de este clima inicial de la CRG. En primer lugar, más allá del decreto, la CRG era una serie de comisiones especiales desde el punto de vista administrativo. En segundo, las obras de defensa, de comunicación y de localización de los sitios para la construcción de presas se hicieron, en la práctica, a través de la SRH. Por medio de su gerencia para el Grijalva, la Secretaría fue intensificando la construcción de obras: antes de 1958 se implantaron 16 en la cuenca baja del Río Grijalva del tipo drenes y bordos para encausamiento o rectificación, y cuatro en la del río Usumacinta: canales, un sistema de riego y drenes (Tudela, 1989). Pablo Bristraín explicó que, de acuerdo con sus observaciones, se decidió comenzar con las presas en el Río Grijalva porque las del Usumacinta implicaban acuerdos con Guatemala (Aboites, 1997). Sin embargo, cabe señalar que esto se adaptaba también a la planificación inicial de Echeagaray.

Malpaso fue uno de los proyectos destacados de la obra constructiva de la CRG. La selección del sitio por Pablo Bristráin en 1955, se debió a la posibilidad de elevación de la cortina (143.5 m) para tener una capacidad de 18,000 m³/s (metros cúbicos por segundo) (Aboites, 1997, p. 163). Este sitio estaba cubierto por una extensa selva, era escasamente poblado y no contaba con caminos de acceso para maquinaria pesada. Como nos dice Tudela (1989), el potencial hidroeléctrico jugó un papel de primer orden en la toma de decisiones. El primer vocal ejecutivo de la CRG fue nombrado en 1959, justo cuando los funcionarios del nuevo sexenio tomaban posesión. Este hecho inclinó la balanza hacia el potencial hidroeléctrico de la cuenca del Grijalva en Chiapas, ya que por esos años comenzaba a discutirse la compleja situación entre el aumento de la demanda de energía y la inconsistencia en las tarifas, así como la existencia de 30 industrias eléctricas y la Comisión Federal de Electricidad (CFE) (Martínez, 1971).

La llegada de Adolfo López Mateos a la presidencia en 1958 trajo nuevos cambios en torno a la organización de la CRG. Ésta tenía por funciones la planificación -que hasta este punto era el aspecto más realizado- e implantación de obras de control de inundaciones, generación de energía, infraestructura de abastecimiento urbano, comunicaciones, escuelas, centros médicos e irrigación. Pero es significativo que, casi diez años después, el decreto de la CRG comenzó a formalizarse con el nombramiento de su vocal, justo en el momento en que daba inicio el desmembramiento de sus funciones.

En este sexenio, la Comisión dejó el estudio, planificación y desarrollo de las obras de grandes presas en Chiapas a cargo de la CFE. La modificación de los planes inducidos desde lo político y que afectaron la inversión tuvo fuertes efectos. Hasta 1959, a la par de los estudios preliminares para el desarrollo integral que realizaba la Comisión de Estudios del Sureste, las obras de abastecimiento urbano, caminos, bordos de contención, entre otras, fueron construidas por la gerencia dependiente de la SRH, que estaba conformada por un grupo de ingenieros de diversas partes de la estructura de la Secretaría. Con el nombramiento de los vocales, la Comisión pudo dedicarse finalmente a la presa Malpaso, pues, para el caso del plan de irrigación en la Chontalpa, se solicitaron nuevos estudios que fueron realizados por parte de organismos internacionales (INERMAR, 1977).

El legado sobre la administración de grandes espacios, incluso más allá de las delimitaciones de la cuenca del Río Grijalva y del Río Usumacinta, tuvo de contraste la inexistencia operativa, es decir, la poca evidencia de la práctica de la Comisión para llevar a cabo sus funciones. Mientras sus competencias territoriales crecían en un desbordamiento por la planificación integral, en la práctica, la institución regional no llegó a operar. Esto nos evidencia de qué forma el legado discursivo se fundamentó en grandes sueños planificados, los cuales la inoperatividad de una Comisión por decreto fue incapaz de cumplir.

Legado desde las acciones de la CRG: los proyectos contra los discursos del desarrollo del sureste

Las presiones agrarias respecto al reparto de tierras, el aumento de la población y el desempleo caracterizaron la década de los años 60 como el escenario de una crisis política y de incompatibilidades promovidas por el modelo desarrollista expresado en los sexenios de López Mateos (1958-1964), Díaz Ordaz (1964-1970) y Echeverría Álvarez (1970-1976) (Torregrosa, 1998, p. 9). Así, el modelo económico se inclinó por la modernización con el aumento de los distritos de riego y de la producción industrial, lo cual implicaba mayores demandas de energía y la distribución urbana con los servicios básicos (Hansen, 2000, p. 59).

La construcción de obras evidencia un legado sobre las acciones para la gestión de los proyectos, que entró en contradicción con el Plan Integral del Sureste, el cual se había motivado desde el modelo de cuenca o legado discursivo. Por un lado, se hacían públicas las intenciones de un desarrollo integral de la región; por otro, los programas eran atendidos de forma sectorial y con base en intereses de explotación de recursos hidroeléctricos y agrícolas, según los requerimientos de la economía nacional y los estilos presidenciales. Los presupuestos de la Comisión alcanzaron un total de 2,206’342,326 pesos a precios de 1953. [Ver Gráfica 1]. Entre las obras donde se ejercieron estos recursos destacan las de mejoramiento social como escuelas, viviendas, caminos y electrificación, y para la habilitación agrícola, de defensa y de desagües: pequeñas en comparación con las presas que desarrollaba la CFE, pero abundantes y distribuidas por un amplio territorio.⁶

Los presupuestos de la CRG fueron en aumento, aunque estuvieron en promedio entre el 3% y 4% aproximado del presupuesto total mencionado en párrafos anteriores. Entre 1960 y 1982 destacaron, primero, el proyecto de la presa Malpaso; segundo, los proyectos de desarrollo agrícola tecnificado del Plan Chontalpa, que continuaron con reactivaciones entre 1976 y 1980, aunado al Plan Balancán-Tenosique en la cuenca del Río Usumacinta con propósitos de la expansión pecuaria y agrícola, los cuales explican el alza de la inversión; tercero, la construcción de poco más de 594 obras en Tabasco y 168 en Chiapas, especialmente de drenaje, encauzamiento de corrientes, riego y abasto urbano.⁷ La gráfica del presupuesto nos permite observar tres etapas de inversión: la primera, de 1953 a 1960; la segunda, de 1960 a 1980; y la tercera, de 1980 a 1987.

El Proyecto piloto El Limón, después conocido como Plan Chontalpa,⁸ enfrentó el ambiguo reparto de responsabilidades y el continuo cambio de instituciones que lo dirigían. La responsabilidad recayó en la CRG entre 1966 y 1972, después en el Fideicomiso Chontalpa entre 1972 y 1976, luego en el Programa Agroindustrial Complejo Chontalpa de 1976 a 1984 (Tudela, 1989). Así, la CRG fue desplazada y reemplazada por otras instancias en el ejercicio de sus funciones, aunque continuó siendo una intermediaria para los recursos económicos que hemos señalado. De tal manera que, al legado de las acciones sectorizadas con base en proyectos, se unía el desplazamiento administrativo, excepto para la intermediación entre la asignación de algunos presupuestos y las entidades que realmente ejecutaban los proyectos.

En Chiapas, la presa Malpaso (1960-1964) fue vista como una oportunidad para el desarrollo, aunque no exenta de problemas, como lo demostraron las disputas por la construcción de caminos para comunicar con la capital del Estado. A pesar de que la CRG tenía identificados los sitios posibles para las presas en el marco de una visión integral, los estudios posteriores, la construcción de las obras de grandes presas y sus centrales hidroeléctricas, y la operación, fueron cedidas a la CFE. Desde 1972, un proyecto de importancia en el sector pecuario fue el Plan Balancán-Tenosique. Éste coincidía con el interés del Estado a principios de la década de los 70 en la promoción del desarrollo agrícola-ganadero tecnificado y la necesidad de asumir el control del área fronteriza (Tudela, 1989). Sin embargo, con los hallazgos de nuevos pozos petroleros en Tabasco y la región norte de Chiapas (Tudela, 1989, pp. 254-255), el petróleo generó en la región -como en otros aspectos de la vida nacional- un periodo optimista de inversión pública con base en el endeudamiento (Castañeda y Villagómez, 2006), durante el cual se construyó la presa Chicoasén (1976-1980). En el sexenio de Echeverría y continuado por López Portillo (1976-1982), la construcción de presas comenzó a desplazarse del Río Grijalva hacia el Río Usumacinta.

Las estrategias que la CFE aplicó en Chiapas, centradas en la indemnización y en la mitigación de las resistencias locales por la reubicación, finalmente derivaron en una oposición abierta de la población local en los años 80 (INERMAR, 1977). El clima de oposiciones abiertas a las obras de presa se diversificaba e, incluso, entre sus opositores figuró un gobernador chiapaneco en 1982 (Harvey, 2001; Toledo, 2002), razón por la cual las grandes obras del Usumacinta no llegaron a concretarse.

Durante los 36 años tras el decreto de su creación, la Comisión debió adaptar sus planes en medio de las presiones políticas nacionales y una compleja organización burocrática, y tuvo que enfrentar el desmantelamiento de sus funciones cediéndolas a comisiones especiales. El cuestionamiento nacional e internacional respecto a los impactos negativos de las grandes obras y las falsas promesas del desarrollo regional tomó la escena de las discusiones en la década de los 70 (Barkin, 1972; Dourojeanni, 1994; Melville, 2000; Palerm, 1972; Warner, Wester y Bolding, 2008; Molle, 2006). En el plano nacional, a partir de 1976, la SRH se incorporó a la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos (SARH) y gran parte de sus funciones se dispersaron entre distintas dependencias. Si por un lado se manifestaba que la limitación a los proyectos de la Comisión se debía a la falta de coordinación y el desinterés progresivo, también se hacía evidente que perdía terreno dentro de la nueva organización administrativa y de las prioridades para explotar los recursos de la cuenca por sobre otras instituciones, como la CFE y Petróleos Mexicanos (PEMEX).

A la extinción de la SRH, en 1976, prosiguió la disolución de las comisiones de cuenca mediante decreto presidencial de mayo de 1985 (Secretaría de Gobernación, Diario Oficial de la Federación, 9 de mayo de 1985, pp. 4-6). El acuerdo presidencial que concluye con la CRG se cumplió de forma definitiva el 24 de diciembre de 1987 y sus actividades y recursos se entregaron a las unidades administrativas de la SARH en Chiapas y Tabasco. Aboites, Birrichaga y Garay (2010, p. 45) mencionan que, entre 1976 y 1980, el gobierno comenzó a dar muestras de agotamiento. Los cambios administrativos correspondían a las prioridades en la política nacional; las variaciones en los objetivos nacionales tuvieron efectos en la Comisión y su legado evidente por su inoperatividad y las acciones sectoriales de las instituciones que la desplazaron.

La demanda del agua en la cuenca se distribuía entonces entre la CFE, la industria petrolera y el sector urbano en crecimiento -rural y agrícola- (Tudela, 1989, p. 349). También conformaron el escenario de la cuenca las demandas sociales de los reubicados que solicitaban una indemnización completa y de las poblaciones no afectadas que solicitaban servicios públicos de alcantarillado, saneamiento, abastecimiento de agua y electrificación. Es en este panorama en que las nuevas formas de gestión basados en el modelo mercantil se insertan en el legado de la CRG y su experiencia regional, aunque en la práctica fueron el resultado de programas alejados del modelo integral y el desarrollo local que solo se mantuvo como discurso. El proceso descentralizador no concluiría para el caso de la SARH hasta la descentralización de los sistemas de agua potable a raíz de la reforma constitucional de 1983 y el nuevo papel del Estado con la reforma fiscal de 1985 (Aboites, Birrichaga y Garay, 2010, p. 45).

Kauffer (2008) señala que la división de las cuencas continuó con el uso de los límites político-administrativos y con un tratamiento sectorial de los problemas. De tal modo que la experiencia de la CRG en la cuenca Grijalva-Usumacinta muestra que los procesos actuales forman parte de un legado que comenzó a gestarse en la segunda mitad del siglo XX y que ha sido difícil de superar a nivel local. Como hemos tratado de evidenciar en este artículo, el manejo de los recursos naturales, especialmente el agua, en esta región se basa en un legado de prácticas discursivas salvadoras del atraso, como las del modelo de desarrollo Integral del Sureste, y de acciones sectorizadas para la realización de las obras. Pero también por las limitaciones en la operación de las funciones, producto del desplazamiento administrativo que los intereses nacionales promovían en determinados momentos. Esta distinción es importante, porque la identificación de una política discursiva con una entidad burocrática tiende a la búsqueda de razones explícitas al fracaso. Se debe evitar la propensión a cosificar a las instituciones y entender que la implementación es un escenario complejo y de explicaciones propias en paralelo al discurso y a la existencia de las estructuras burocráticas (Lascoumes y Le Gales, 2014).⁹ El legado de la CRG es la expresión de un complejo sistema de entidades, objetivos, visiones y formas de explotación, por lo que es necesario tomar en cuenta esta experiencia para estudiar el proyecto del sureste.

Conclusiones

Es innegable la transformación del sureste mexicano por la explotación de los recursos hídricos a través de las obras construidas y las presas de las ingenierías en el siglo XX. El modelo de comisión de cuenca hidrográfica que impulsó la creación de la Comisión del Río Grijalva, solo fue un legado de expresión visionaria en el sureste. Más que aplicable, el modelo legó una práctica de intervención sectorizada promovida por los intereses de la economía nacional y las transformaciones del país, sometido a las tendencias de la economía internacional. Esto es porque la variación de las obras, las inversiones y las acciones institucionales entre la irrigación, la hidroelectricidad y el petróleo coinciden grosso modo con etapas de la historia nacional. La copia del modelo de gestión del desarrollo por cuenca hidrográfica promovía la participación del Estado para consolidar el crecimiento interno. Pero el abandono progresivo de los principios discursivos en la práctica, estuvo sujeto al cambio de objetivos en busca del crecimiento económico con miras al mercado internacional, así como a la reducida participación del Estado como entidad reguladora -modelo que se consolidó y persiste en la actualidad-.

Las acciones del pasado de la política nacional en materia de la explotación hidráulica vía las CCH, muestran, además, que en el modelo de explotación de recursos para beneficios externos a la región, se entrecruzan tres dimensiones: primero, el discurso -que puede coincidir con los objetivos locales de desarrollo facilitando la aceptación-; segundo, los objetivos, que mutan conforme los requerimientos de tipos de insumos en el marco de la economía nacional e internacional; tercero, la planificación técnica que, como en el caso de la CRG, se modifica por el intento de responder a las fuentes de financiamiento que las promueven y en el quehacer local durante la etapa de implantación. Estas prácticas se han legado en la gestión de las cuencas del sureste y son especialmente evidentes en la implantación sectorial de las obras y en las prácticas discursivas para justificar la intervención mediante proyectos promesas.

El estudio de la CRG en el sureste mexicano se une a las discusiones sobre otras CCH en México. La importancia de ello es que permite identificar dos escenarios para el análisis: primero, el interés nacional históricamente cambiante y, segundo, el desarrollo en la práctica de intervención o implantación de las obras desde lo local. De acuerdo con esta diferenciación, el escrito ha evidenciado, además, el legado del espejismo que supone hablar de entidades uniformes en tanto institución y operación, y la posibilidad de nuevas líneas de investigación para aspectos específicos asociados con la experiencia local.

En este escenario de correspondencias y contradicciones desde el proyecto o modelo de intervención, se reafirma el hecho de que el aprovechamiento de los recursos hídricos es un proceso político, limitado y cambiante, al que se agregan otros aspectos como las respuestas locales en forma de conflictos por oposición, resistencias, negociaciones o acuerdos. La experiencia de la CRG ejemplifica el escenario que desde las burocracias limitó sus operaciones, con una serie de contingencias que la institución enfrentó, así como las transformaciones que los proyectos sufrieron entre la planificación y la implantación. Superar estas formas de hacer y de discurso, que son el legado de la Comisión durante el siglo XX, es uno de los retos más significativos ante las nuevas formas de gestión del agua en las cuencas del sureste y en México.

Archivos

AHA Archivo Histórico del Agua, CONAGUA (Ciudad de México)

CDEA Centro Documental de Estudios sobre el Agua (Villahermosa, Tabasco)

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Notas

1 Este trabajo forma parte del proyecto 248954 “Gestión Integrada de Recursos Hídricos y Seguridad Hídrica: un análisis de los pilares de la política hídrica mexicana desde las experiencias locales”, financiado por la convocatoria PDCPN 2014 del CONACYT. Fue coordinado por la Dra. Edith F. Kauffer Michel del CIESAS-Sureste y participaron investigadores del INECOL y El Colegio de San Luis, a quienes expreso mi gratitud por compartir esta experiencia de 2015 a 2019. También, agradezco especialmente a Adriana Cruz Muñoz, a Noé Gutiérrez González y a Joshua Sánchez por los invaluables comentarios y aportaciones a la redacción de este artículo.

2 Archivo Histórico del Agua [AHA], México, expediente 7548, caja 792: Proyecto de defensa en el río Grijalva frente a Villahermosa, por Luis Echeagaray, 1948; AHA, expediente 32550, caja 2191: Estudios económico, agrícola, ganadero e industrial y comercial de Tabasco y región del Norte de Chiapas, elaborado por el Ing. Manuel Maldonado, Agente General de la SAYF en Tabasco, por Manuel Maldonado, 1938; AHA, expediente 7519, caja 788: Sobre las observaciones efectuadas en el proyecto del rompido en el río Mezcalapa, Tabasco, por Andrew Wiss y Max W. King, 1945.

3 Centro de Estudios sobre el Agua [CDEA], sin clasificación: Memoria de la Comisión Del Río Grijalva, por Germán Velázquez, 1988.

4 CDEA, sin clasificación: Memoria de la Comisión Del Río Grijalva, por Germán Velázquez, 1988.

5 AHA, exp. 7558, caja 793: Cartas de cooperación de trenes en las líneas del sureste que forman el circuito Grijalva-Usumacinta; Anteproyecto de trenes eléctricos, por Humberto López Guevara, 1955. AHA, exp. 10742, caja 1111: Desarrollo de la industria de celulosa y papel en el Sureste de México, por Arturo Rodríguez Ulloa, 1955; La creación de unidades forestales e industriales en el Sureste de México, como industrias conexas a la explotación de los ferrocarriles, por Luis Torre Ahedo, 1955; Apuntes para un estudio de las condiciones que guarda la pesca en los estados de Campeche y Territorio de Quintana Roo, por José Luis Valero, 1955.

6 Memoria de la Comisión Del Río Grijalva, por Germán Velázquez, 1988, p. 235. CDEA, sin clasificación.

7 Memoria de la Comisión Del Río Grijalva, por Germán Velázquez, 1988, pp. 326-327. CDEA, sin clasificación.

8 AHA, expediente 7216, caja 490: “El desarrollo del Plan Chontalpa”, pp. 1-31. CDEA, expediente 18, sin serie, pp. 1-27: Proyecto piloto El Limón, Estado de Tabasco, por la Comisión del Río Grijalva, 1965. CDEA, expediente 17, sin serie, pp. 1-30: Programa de desarrollo agroindustrial: términos de referencia, Plan Chontalpa, por la SRH-Planeación, 1975.

9 Ver asimismo la entrevista de Dominique Bollinger a Pierre Bourdieu para el CNDP en 1991. Francia: A Parte Rei Revista de Filosofía. 10m 00s a 12m 01s. https://www.youtube.com/watch?v=zSjUus_En3c&t=1s.