Introducción

El 14 de febrero de 1941, el Congreso del Estado de Michoacán decretó la modificación del municipio de Ciudad Hidalgo. De acuerdo con la propuesta de decreto, en la tenencia de El Caracol, que antes pertenecía a dicho municipio, los diputados decidieron crear otra circunscripción municipal a la que se le denominó Pino Suárez. Con este decreto, como es costumbre en la creación de nuevos municipios por parte del Poder Legislativo estatal, no sólo se determinó dotar de un territorio que correspondía al pueblo de El Caracol y a otras 24 rancherías, también se le otorgó la soberanía a sus pobladores y la jurisdicción para poder elegir a sus autoridades, cobrar impuestos y ejercer las labores de policía entre otros servicios públicos. La creación del municipio de Pino Suárez ordenado por la LXVIII Legislatura de Michoacán tiene una particularidad: sólo existe en derecho, pero no de hecho. Su existencia está en el papel del Diario de Debates o el Periódico Oficial, pero la población no cuenta con un territorio formal en donde ejercer la soberanía que le otorga el artículo 115 Constitucional.

Si uno toma el cuidado de revisar la lista de los municipios que integran el estado de Michoacán en las cartografías que venden en las papelerías; las que encontramos publicadas en internet; la que nos proporciona el Instituto Nacional de Geografía e Informática; o la que utiliza el gobierno local y nacional para sus planes de desarrollo, para la asignación del presupuesto o para elaborar los censos, se afirma categóricamente que hay 113 municipios y en ninguno de los nombres vamos a encontrar el municipio de Pino Suárez. No obstante esta ausencia, en el archivo del Poder Legislativo de Michoacán encontramos en el Diario de Debates la trascripción del acta vigésima primera del 14 de febrero de 1941 donde se otorga la soberanía municipal a los habitantes de la tenencia de El Caracol y se le asigna una jurisdicción territorial.

Es probable que este municipio haya sido eliminado poco tiempo después por los diputados locales en virtud de las dificultades políticas que conllevaba su creación; por la oposición del municipio de Ciudad Hidalgo; o por la resistencia de los habitantes de la tenencia de El Caracol. Pero, hasta donde sabemos, el decreto de creación del municipio de Pino Suárez está vigente, no ha sido derogado. Basta ver la Ley de División Territorial del Estado de Michoacán, actualmente publicada por el Congreso del Estado, donde se evidencia que se trata de la Ley expedida el 5 de diciembre de 1909 con sus diferentes actualizaciones hasta el año de 1998.¹ Frente a esto, uno se pregunta si realmente hay un interés de parte de los diputados por subsanar este error o por qué, hasta la actualidad, no se ha decretado la anulación del decreto que creó el municipio de Pino Suárez. Hay varias posibilidades de respuesta a estas interrogantes. La primera es la falta de interés de los diputados por modificar un error. La otra es el desinterés o falta de información de parte de la población y la última es la pérdida de memoria de este asunto, tanto de diputados como de habitantes.

Este artículo tiene un doble objetivo. Por un lado, intenta demostrar la relación existente entre la propiedad de la tierra con las jurisdicciones municipales en México. Por otra parte, pretende exponer los errores en la Ley de División Municipal del Estado de Michoacán vigente al crear un municipio que no tiene territorio y mucho menos soberanía. En otras palabras, la legislatura de Michoacán creó en 1941 el municipio de Pino Suárez que borraron de la cartografía oficial. Ésta es una primera aproximación al tema de la creación de los municipios creados por derecho. Su importancia local y nacional nos permiten compararlo con otros municipios creados en México y tratar de resolver algunos de los problemas de la unidad administrativa básica en el país.

Algunos problemas de la legislación de división municipal

A lo largo de su vida independiente, el estado de Michoacán ha tenido ocho leyes de división municipal. La vigente se promulgó en 1909 y a lo largo de los últimos 110 años ha tenido varias decenas de modificaciones. Se han creado 31 municipios; se han elevado a tenencias diferentes poblados; se han modificado los nombres de los municipios y tenencias; o se han cambiado diferentes territorios de circunscripción territorial.

Una de las principales características de la Ley de 1909, que ya se venía repitiendo desde el año de 1825 y que todas las leyes de otros estados también contienen, es la relación entre jurisdicción y propiedad. Para definir los límites jurisdiccionales entre un municipio y otro es necesario conocer los límites de la propiedad de la tierra, tanto de los pueblos (entendidos como organización político administrativa y como asentamientos de las comunidades indígenas), villas y ciudades como de las haciendas y ranchos. Por esta razón, muchos estados durante el porfiriato solicitaron a los prefectos y municipios que hicieran una relación de las propiedades existentes en cada circunscripción municipal y, en algunos, se realizaron catastros de la propiedad.

Sin embargo, casi todas las leyes mexicanas de división municipal tienen un grave problema: las delimitaciones jurisdiccionales son inexactas porque nunca se fijaron a partir de coordenadas geográficas. Se puede entender que el trabajo técnico de establecer coordenadas geográficas durante el porfiriato fue una labor que sobrepasaba la cantidad de ingenieros y topógrafos existentes.² En los tiempos actuales, donde cada estado tiene por lo menos una universidad pública y donde egresan cientos de ingenieros civiles, la falta de coordenadas se explica por dos factores: por la indolencia de la clase política;³ pero también hay que considerar la pérdida de la memoria histórica de los pobladores que conocían los límites de las haciendas y ranchos por los efectos de décadas de aplicación de la reforma agraria.

Partiendo del problema de que las poblaciones ni las autoridades tienen certeza de los límites intermunicipales, a éste se le agrega otra complicación: muchas de las modificaciones que se han realizado a las leyes de división municipal son inexactas, precisamente, porque se derivan de los problemas brevemente suscritos. Para el caso de Michoacán, donde se han creado 31 municipios después de 1909, todos los municipios carecen del mismo problema de inexactitud porque las fronteras nunca se han establecido a partir de coordenadas geográficas, lo que genera continuos conflictos.

Esto nos lleva a otro tipo de problemáticas más actuales que la administración municipal conlleva. Por ejemplo, la poca claridad de los límites municipales dificulta la elaboración de los planes de desarrollo municipales; los planes en las zonas conurbadas o los planes de ordenamiento territorial nunca tienen certeza de cuáles son los límites municipales donde se van a planear obras; hay desconocimiento de dónde los ciudadanos porque carecen de la certeza para ejercer su soberanía, es decir, la elección de sus cabildos; o cuál es el territorio donde estos cabildos pueden ejercer su jurisdicción o competencia. En pocas palabras, muchos de los planes de desarrollo municipal pueden ser impugnados porque no contemplan todo el territorio municipal o porque invaden el territorio de los municipios vecinos. Ejemplo de ello son los problemas entre las zonas conurbadas de Jiquilpan-Sahuayo, Morelia-Tarímbaro y Jacona-Zamora.

Hay otros problemas. Por ejemplo, para Michoacán, tenemos el caso de varias propiedades limítrofes entre un municipio y otro que se mencionan en ambas jurisdicciones municipales. O el tema que ahora nos ocupa, la creación del municipio de Pino Suárez, en el año de 1941, que sólo existe en derecho. Por lo tanto, la hipótesis que manejo, para este caso, es que el municipio de Pino Suárez fue creado sólo en términos legales, pero sin una jurisdicción ni soberanía y, por lo tanto, no existe en los hechos. Así, la soberanía que se le dio a la población de la tenencia de El Caracol para elegir a sus autoridades y el territorio para la jurisdicción de Pino Suárez tiene setenta años vigente y los diputados desde la LXVIII a la LXXIV legislatura no sólo la desconocen, en los hechos también le han restado importancia porque no ha generado un movimiento social que lo reivindique. Por esta razón, el estado de Michoacán no cuenta con 113 municipios, sino que son 114.

La academia

Múltiples autores han tratado de definir lo que se entiende por soberanía y jurisdicción. Nosotros no vamos a elaborar un ensayo para definirlos, pero es importante partir de lo que entendemos por estos dos conceptos a partir de varios autores. Antes de esto, queremos referirnos a lo que afirma el Diccionario de la lengua española de la Real Academia Española sobre estos conceptos. Sobre la jurisdicción, la primera acepción que se le da al concepto es poder y autoridad que tiene alguien para gobernar, que nosotros también le agregamos lo que dice la tercera definición que afirma que la jurisdicción también es el término de un lugar o provincia. La soberanía, refiere el Diccionario en su segunda acepción, es el poder político supremo que corresponde a cualquier Estado independiente.⁴

Para el abogado Stefan A. Kaiser, sólo el Estado tiene soberanía que ejerce a través de sus órganos, pues ninguna persona puede asumir los derechos soberanos a menos que tengan la capacidad de alguno de estos derechos.⁵ Los elementos mínimos de un Estado son la población, el territorio y los mecanismos organizacionales para el ejercicio de sus poderes. Sobre estos tres elementos mínimos se ejerce la soberanía.⁶ Si un estado no tuviera autonomía, “este no tendría fundamentos legales para el ejercicio de sus poderes”. Por lo tanto, “Legalmente, el Estado (con todos sus elementos) es la persona legal, quien es el que porta los derechos y obligaciones y como tal es el que porta la soberanía”.⁷

Durante la era del absolutismo, la soberanía recaía en el rey sobre la base de los derechos divinos. Este gobernante ejercía su soberanía sobre sus subordinados en un determinado territorio o en una jurisdicción. Este proceso se cambió a partir de la Revolución francesa cuando el pueblo, en ejercicio del derecho a la autodeterminación, se considera como soberano.

En términos históricos, los estudios académicos sobre los límites políticos administrativos ya tienen varios años. Destacan el trabajo pionero de Edmundo O'Gorman y los que en años recientes se han publicado, muchos de ellos enfocados a los límites estatales. Solamente los trabajos de Bernardo García Martínez, Marisol Luna Leal y Reymond Craib se han dedicado a espacios más pequeños.

En cuanto a las jurisdicciones de los distintos territorios en la época colonial, Edmundo O'Gorman dice que durante la colonia las provincias (división política de la que parte su estudio) surgen como resultado de fenómenos históricos reflejados sobre el territorio y que a partir de ahí reclaman un reconocimiento legal. El concepto mismo de la Nueva España era indefinido: sus confines se iban conociendo paulatinamente y, por lo tanto, la necesidad de distinguir límites jurisdiccionales precisos o fronteras internas eran escasas y muchas veces circunscrita al ámbito eclesiástico o de impartición de justicia. En síntesis, las divisiones territoriales en la colonia lo eran de hecho y a voluntad expresa de la Corona por ser ella la única con el dominio eminente de los recursos naturales y la única capaz de contar con soberanía.⁸

Esta situación no era nueva, pues venía desde el periodo colonial donde la soberanía real y el derecho divino de los reyes estaban plenamente vigentes y se reprodujo durante siglos. Sin embargo, tal fue la división básica a partir de la cual se hicieron todas las modificaciones, biparticiones o cambio de adscripción. Se trataba, pues, de una distribución territorial nacida de los requerimientos de orden y organización impuestos por la geografía a los intentos coloniales por explorarla y dominarla. Más allá de la función administrativa y organizativa que implica la división jurisdiccional, la fijación de límites no tuvo la precisión técnica necesaria, de modo que muchas veces bastó el reconocimiento real, la vista de ojos, el testimonio de peritos, el acuerdo entre las partes para determinar que un territorio, los pueblos, villas y rancherías sujetos a una cabecera debían ser reconocidos como parte de una estructura político administrativa como el reino, el obispado, la intendencia, la subdelegación, la alcaldía mayor o el pueblo de indios.

Con el objeto de estudiar el aspecto de la identidad espacial de los pueblos de indios en el México colonial, Bernardo García Martínez escribió un interesante artículo donde afirma que sus observaciones se limitan al siglo XVI, pero éstas no son ajenas a los siglos posteriores. En concreto, frente a las demandas de los pueblos originarios actuales, García Martínez se pregunta si los pueblos de indios han tenido, desde la época prehispánica hasta la actualidad, una base territorial.⁹ Su respuesta es negativa porque la base territorial descansa en una “extrapolación de conceptos y problemas de la sociedad de nuestros días, de lo que se deriva una visión exagerada de los elementos de continuidad”.¹⁰ En otras palabras, las comunidades indígenas actuales plantean un proceso casi continuo de despojo y, por lo mismo, una de las bases más sólidas de su cohesión social.¹¹

Esta posición ha sido cuestionada por Mariano Peset y Margarita Menegus, quienes afirman, a partir de las ideas jurídicas que presidieron la propiedad de las tierras en la Nueva España, que no todas las tierras americanas eran del monarca. Es decir, que los pueblos indígenas tuvieron propiedades.¹² Sin embargo, la posesión de tierra por parte de los indígenas, como argumentan estos dos autores, no significa que en términos de organización política tuvieran una base territorial o, por lo menos, no llegan a este punto, cuestión que sí ha sido argumentada por Bernardo García.

El problema histórico que plantea este último autor es importante porque pone en evidencia uno de los elementos que estará en juego en las cuestiones de los límites jurisdiccionales de los municipios. Convertido en pregunta: ¿qué posibilidades hubo de que los pueblos de indios, y aun de los pueblos de españoles, tuvieran la oportunidad de convertirse en señoríos y, por lo tanto, establecer sus jurisdicciones que después tendrían que ser consideradas en otros sistemas políticos?

Bernardo García, quien sigue a Rik Hoeskstra, considera que los cuerpos políticos indígenas durante la época prehispánica no contaban con una base territorial, sus espacios no estaban determinados por límites o linderos, sino por la presencia o ausencia de grupos que participaban del lazo de asociación personal. Esta base territorial fue desarrollada durante la época colonial donde ocurrió una transposición de los conceptos de jurisdicción y propiedad entre lo indígena y lo español.¹³

En el nuevo concepto de jurisdicción aplicado a la Nueva España, los que encabezan la colectividad organizada políticamente detentaban “el derecho a disponer en cierta medida de las personas o los recursos de los dependientes, o de sus servicios y productos, lo cual es el fundamento de conscripciones, levas, tributos, impuestos y otras demandas”.¹⁴ Estos conceptos tenían su origen en la Europa feudal con el reconocimiento de los señoríos.

En lo tocante a la propiedad de la tierra y otros recursos naturales, el concepto de jurisdicción, venido desde la España feudal, tenía que ver con la figura del dominio eminente que también se manifestaba en las funciones administrativas y de justicia.¹⁵ Este dominio eminente correspondía al soberano, pero también incluía a los señores feudales e incluso a las comunidades municipales. La propiedad eminente de los señores coexistía con la propiedad útil, que podía ser retenida por los dueños eminentes o cedida a los particulares o a los pueblos.¹⁶

Durante los primeros años de conquista, la Corona enfrentó dos pretensiones para disputar el dominio eminente y, por lo tanto, la jurisdicción de los nuevos territorios: las que realizaban los españoles como Hernán Cortes y los encomenderos, y las de los altepeme y sus caciques o señores naturales para que se les reconociera el derecho de señorío sobre el territorio. Para los españoles, la Corona reclamó todo el conjunto o paquete de derechos jurisdiccionales: ejercer el dominio eminente sobre los recursos, establecer funciones administrativas y de justicia, aunque realizó algunas concesiones a Hernán Cortés en su Marquesado del Valle, pues éste “gozó del derecho eminente ejerciendo la mercedación de tierras baldías dentro de sus límites”.¹⁷

Para los indígenas, la cuestión fue más compleja. Frente a la falta de personal para las funciones administrativas que permitieran ocuparse de la distribución de los recursos naturales como la tierra o el agua, se impuso la realidad y tuvo que dejarse en manos de los caciques y otras autoridades reconocidas que lo realizaron conforme a sus usos.¹⁸ Sin embargo, a los indios tampoco se les reconoció el señorío para poder disponer de las tierras baldías ya que éste quedó en manos de la Corona. En otras palabras, “el estado dio a los pueblos uno de los golpes más duros que recibieron en toda su historia al mermar sus derechos jurisdiccionales privándoles del ejercicio del dominio eminente sobre la tierra”.¹⁹

El deterioro de la estructura política de los pueblos por efecto de la decadencia de los caciques y la nobleza; el despoblamiento y las crisis económicas; el remanente del dominio jurisdiccional que habían conservado los pueblos se fue “haciendo cada vez más insignificante y limitado en el espacio”.²⁰

En síntesis, salvo los derechos que se le habían concedido a los Marqueses del Valle, el resto de la Nueva España sólo poseía el dominio útil de la propiedad de la tierra, pues el dominio eminente siempre recayó en la Corona hasta la invasión de Napoleón a España, la Constitución de Cádiz y el movimiento de independencia de México, donde las cuestiones de jurisdicción, propiedad y soberanía fueron temas candentes. Esto no significa que a nivel social los propietarios de las tierras asumieron la patrimonialización de los recursos naturales y consideraron después que ellos tenían el dominio eminente de estos recursos. Pero en realidad, había sólo un señor soberano y el resto de los habitantes de la Nueva España eran vasallos más allá de su nobleza de sangre, legitimidad de nacimiento y corporación asignada que constituía el “honor y privilegio” de un vasallo.²¹

Este señor soberano cambió con la independencia de México. A partir de 1821, se comenzaron producir una serie de pasos que Refugio García los sintetiza de la siguiente forma:

transitar de una sociedad corporativa y estamental a una igualitaria; de un régimen de acumulación de funciones a la división de poderes; de un sistema corporativo de administración de justicia al que proclamaba y se basaba en la unidad de jurisdicción; de unas estructuras fiscales casuísticas y pragmáticas a un sistema tributario que había de servir de sustento al nuevo orden de cosas; y sobre todo en el lugar que había ocupado el soberano que tenía que estar, a partir de entonces, la nación.²²

Este proceso deberían de hacerlo los ciudadanos mexicanos, salvo las constituciones conservadoras que establecieron algunas restricciones para el ejercicio de los derechos políticos de los ciudadanos, todas las demás asumieron que el pueblo (los ciudadanos) asumiría la soberanía de México.²³ Esta soberanía, de acuerdo a las Constituciones de 1857 y 1917, se dividiría territorialmente entre México, los estados y el municipio.

En su antiguo trabajo sobre la historia de las divisiones territoriales en México, Edmundo O'Gorman, tratando de ver cuál era el origen de las actuales divisiones en México, estableció una división clara entre la división antigua, donde se considera que es en la ordenanza de intendentes de 1785 el origen inmediato de nuestra división territorial con la división actual. Sin embargo, hay una diferencia conceptual que existe entre la división territorial de la colonia y lo que significa en un sistema constitucional republicano. Esta diferencia conceptual tiene que ver con el cambio de soberanía que ocurre con el movimiento de independencia. Al formarse las entidades en los sistemas constitucionales, éstas se crearon como personas jurídicas con derecho de soberanía. Las divisiones territoriales tiuvieron su origen en la ley. En cambio, en el caso colonial, la ley sólo consagra, “por motivos administrativos y de buen gobierno” una situación de facto o el hecho de que las administraciones de los territorios durante la colonia podían concebirse sin necesidad de una división del territorio.²⁴

En la segunda edición de esta obra, O'Gorman es más específico:

Nuestros estados son, como dicen los juristas, personas morales de Derecho; son como pequeñas repúblicas cuya soberanía solamente está limitada en aquellas cuestiones de excepción en que el interés nacional es preeminente. Por último, nuestras entidades federativas tienen una estructura interna, política, legislativa y judicial uniforme y análoga en principios a la estructura de la nación entera. Está todo ello fundado en las ideas democráticas. Nada de esto es aplicable a las porciones territoriales del Virreinato: ni eran personas morales en sentido estricto; ni gozan de soberanía; ni había uniformidad de gobierno.²⁵

En síntesis, para poder analizar las divisiones territoriales del México constitucional debemos distinguir que jurídicamente no hay un antecedente colonial porque durante la colonia la administración de los territorios se dio de hecho, no emanó de disposiciones expresadas en leyes, sino como resultado de fenómenos históricos reflejados sobre el territorio que reclamaron un reconocimiento legal. En cambio, durante la república, las entidades se crearon y se crean, se modifican o desaparecen por ministerio de la ley. Se crean, modifican o desaparecen con base en la legislación.²⁶

En el artículo 40 de la Constitución federal de 1857, se define que el pueblo mexicano se constituye en una república representativa, democrática, federal, compuesta de estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior.²⁷ Como podemos observar, los municipios no aparecen como tales y se infiere que éstos tienen que ver con el régimen interior de cada estado. Por esta razón habría que ver lo que afirma la Constitución de Michoacán.

En la primera ley fundamental del estado, promulgada el 19 de julio de 1825, en su artículo 42 se dispone que el estado debería de “arreglar de acuerdo a los colindantes límites del Estado y dividir su territorio como mejor convenza a su gobierno”. Esta conveniencia pasaba por la creación de los municipios a los cuales se les solicitaba una población de cuatro mil habitantes.²⁸ Décadas más tarde, en la segunda constitución michoacana, promulgada el 21 de enero de 1858, se estableció en el artículo 13 que el territorio michoacano sería el que le corresponde conforme a la Constitución general y se divide para su régimen interior en distritos, municipios y tenencias. Así mismo, se dice que mediante la emisión de leyes se fijarían el número y comprensión de las localidades. Posteriormente, en el artículo 30 fracción XII, se decretó que el territorio michoacano se podrá dividir del modo que mejor convenza a su gobierno.²⁹ No obstante, la Constitución no menciona la población mínima para la formación de un nuevo municipio.

Todo esto cambió en el siglo XX. En la Constitución de 1917, se dispuso que los estados miembros de la federación adoptaran la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el municipio libre. Se trata del artículo 115 que, en general, señala cómo será administrado el Ayuntamiento, sus responsabilidades y atribuciones.³⁰ Con base en esta Constitución, la de Michoacán, publicada el 5 de febrero de 1918, retomó lo dispuesto en la Constitución general respecto a que toma como base de su división territorial y de su organización política el municipio libre. En el artículo 107, se facultó al Congreso local para crear nuevos o suprimir municipios. Para su creación se consideró que cada municipio debe de contar con una población de cinco mil habitantes.

La integración de las jurisdicciones municipales y sus conflictos son referidas por un par de estudios locales que, a diferencia del trabajo de Bernardo García, tienen una característica: no analizan históricamente cómo se constituye el territorio de los municipios; es decir, la relación entre la propiedad de la tierra, o sea, el espacio con la soberanía. Sin embargo, tanto los trabajos de Raymond B. Craib y Marisol Luna Lara se centran en el estado de Veracruz y hacen una historia sobre los límites fijos y la resolución de conflictos en dicho estado.

Vale la pena mencionar algunos puntos necesarios para este trabajo. El libro de Craib, si bien es cierto que no tiene que ver directamente con los límites municipales, si nos permite observar la importancia que el Estado mexicano le otorga a la representación del territorio nacional con mapas científicamente trazados y elaborados por la Comisión Geográfica Exploradora. Para ejemplificar este proceso, Craib analiza el estado de Veracruz durante la segunda mitad del siglo XIX.

De acuerdo con este autor, las autoridades veracruzanas del siglo XIX se obsesionaron con los límites de la propiedad. La razón era sencilla, la ausencia de límites bien definidos retrasó la racionalización de los impuestos sobre la propiedad y planteó disputas jurisdiccionales en torno a la tierra reclamada por dos municipios. La cuestión de los límites también fue importante para la división de las tierras comunales dispuesta por las leyes de reforma. Fijar los límites de los pueblos se convirtió en un prerrequisito para el reparto de tierras en el siglo XIX que generó o exacerbó los conflictos entre comunidades, especialmente, las localizadas en la sierra.³¹ A ello se le agregó el hecho de que el estado de Veracruz intentó “redefinir y reorganizar la propiedad real” y buscó llegar a una sincronía “simple pero absoluta entre la propiedad agrícola y el territorio político”.³² En otras palabras, a partir del establecimiento de un catastro se buscó definir el límite jurisdiccional de los municipios.

Este punto que es trascendente para el ejercicio de la soberanía municipal en el estado de Veracruz o cualquier otro estado en México, no sólo no dio certeza, sino que generó mayores conflictos, sobre todo, en las comunidades vecinas, pero que pertenecían a dos municipios distintos. Según Craib, los conflictos con comunidades proliferaron en las últimas décadas del siglo XIX, “cuando los pueblos fueron obligados a definir unilateralmente los límites que anteriormente habían sido fluidos y ambiguos”.³³ Y fueron precisamente los conflictos por límites lo que llevó al estado de Veracruz a complicar sus intentos por imponer límites fijos y una estabilidad jurídica y jurisdiccional a sus municipios y cantones.³⁴ Es esta “fantasía por la fijeza” por parte de las autoridades de Veracruz lo que impidió, y no sé si aún lo impida, la estabilidad jurídica y jurisdiccional de los municipios veracruzanos y, yo agregaría, en todo México. Esto nos lleva a ver la cuestión de los límites actuales de Veracruz y su resolución.

Este tema los trata Marisol Luna Lara en su tesis de doctorado, precisamente, sobre los conflictos intermunicipales en el estado de Veracruz. Esta autora hace un recuento jurídico de la integración de los municipios en México y, en especial, en el estado de Veracruz. Su interés se centra en la forma en que los estados y, en especial, Veracruz tratan de solucionar los conflictos intermunicipales por límites territoriales que los resumen como “la confrontación legal, y hasta física entre los miembros de dos o más ayuntamientos, motivados por la confusión, el error, o la indebida apropiación de un determinado espacio geográfico”.³⁵ Estas soluciones pasan por tres formas: la arbitral, donde el encargado de la resolución es el Poder Legislativo; la jurisdiccional, a cargo del Poder Judicial local; y la mixta, integrada por los poderes Legislativo y Judicial.³⁶ De acuerdo a la lista que proporciona, 24 estados, incluido Veracruz, resuelven sus conflictos por la vía arbitral; seis lo hacen por la vía mixta y sólo Guanajuato recurre a la jurisdiccional.³⁷

De sus datos sobre Veracruz hay un elemento importante que desafortunadamente no le interesa a la autora por estar dedicada a la resolución de los conflictos por límites actuales y a buscar una alternativa de solución. Me refiero al hecho de que en Veracruz, al igual que en Jalisco, se crearon municipios o soberanías y territorios municipales sin la existencia de un decreto por parte del Congreso del Estado, única institución facultada para crear, modificar o desaparecer municipios. Hablamos por lo menos de 18 soberanías.³⁸ Éste es un problema de vital importancia en la actualidad porque tenemos municipios que funcionan en los hechos, pero no fueron creados en derecho o mediante un decreto. Todo lo contrario de lo que ocurre en Michoacán con el municipio de Pino Suárez.

En síntesis, Marisol Luna afirma que de los 212 doce municipios en el estado de Veracruz, el 72.86 %, que corresponde a 115 municipios, participa en alguno de los 87 casos documentados de conflictos intermunicipales por límites territoriales. Para ciertos procesos, esta conflictividad tiene por lo menos seis décadas de antigüedad en el Congreso del Estado.³⁹ Frente a la complejidad para resolver los conflictos, la autora plantea la alternativa mixta para crear una Ley para la Solución de los Conflictos Intermunicipales por Límites Territoriales donde se da amplia participación de los poderes Legislativo y Judicial.⁴⁰

Las leyes de división territorial en Michoacán

Como ya se dijo, cuando se promulgó la Constitución Política del Estado de Michoacán, el 19 de julio de 1825, los diputados constituyentes afirmaron que el territorio del estado sería el de la antigua intendencia de Valladolid, exceptuando Colima. Además, su división interna estaría dividida en departamentos, partidos y municipalidades, aunque nunca se especifica ninguna estructura jurisdiccional.⁴¹

La primera Ley de División Territorial, con carácter provisional, fue promulgada el 15 de marzo de 1825. Esta ley dividió el territorio estatal en cuatro departamentos y 22 partidos. Cabe aclarar que los departamentos se identificaron con los cuatro puntos cardinales y que las cabeceras de partido agruparon a un número determinado de municipalidades. Pero esta ley sólo fija los alcances y límites de los jefes o prefectos de partido y no atiende los límites municipales.⁴²

Lo que sí se menciona son dos constantes en todas las leyes de divisiones territoriales. La primera es la identificación de las unidades administrativas locales (municipios y tenencias) a partir de los centros de población o de las unidades productivas (pueblos, haciendas y ranchos). La otra es la falta de vértices geográficos que señalaran con exactitud todas las fronteras municipales (un trabajo difícil de realizar en esa época). Con estas dos constantes, en Michoacán se han creado, modificado y desaparecido municipios. Para el año de 1909, había en el estado 84 municipios. En la década de 1910, se crearon los municipios de Villa Madero y Huandacareo; durante los veinte se erigieron Villa Jiménez, Queréndaro, Aporo, Vista Hermosa, Ziracuaretiro, Pajacuarán, Buenavista y San Lucas. En los treinta, vemos surgir a Álvaro Obregón, Tarimbaro, Turicato, Venustiano Carranza, Tzitzio, Coahuayana y Juárez; en los cuarenta, surgen Tepuxtepec, Pino Suárez, Nueva Italia, Lázaro Cárdenas y Copándaro; en los cincuenta, Briseñas, Huriamba, Nuevo Parangaricutiro, Tumbiscatío y Tejaro; en los sesenta, sólo se crearon dos: Epitacio Huerta y Marcos Castellanos. Finalmente, el último municipio creado fue el de José Sixto Verduzco en el año de 1974. Como ya se mencionó, en la creación de estos municipios se encuentra Pino Suárez al que le correspondería el número 104 dentro de la relación en Michoacán.

Un territorio sin soberanía

Con los documentos, que en este momento tenemos, es muy difícil definir la jurisdicción del municipio de Pino Suárez, es decir, el territorio donde los habitantes y las autoridades podían ejercer su soberanía. Básicamente, contamos con lo que se dispone en las leyes de división territorial respecto a la creación del municipio de Taximaroa, actualmente Ciudad Hidalgo, y de Pino Suárez; las haciendas que estaban dentro de su jurisdicción, las tenencias y los ranchos. Los otros elementos con los que contamos son virtuales.

Nos referimos a los datos vectoriales del INEGI y las imágenes satelitales encontradas en la web. Sobre los primeros, nos interesan las localidades del censo de 2010; sobre las leyes y sus modificaciones, aprovechamos la existencia de los nombres de las tenencias, haciendas, y ranchos. A partir de esta información, intentaremos generar el territorio del municipio de Pino Suárez, considerando que este espacio es absolutamente aproximado.

En diferentes momentos, he afirmado que para conocer los límites jurisdiccionales de un municipio en México es necesario tener más o menos clara la estructura de la propiedad de la tierra. Es decir, contar con una cartografía que nos permita ubicar el territorio de las ciudades, villas, pueblos, haciendas y ranchos. Pero esta información es prácticamente inexistente para buena parte de los municipios en México, por lo que los problemas por límites son y serán frecuentes. Por los estudios sobre Veracruz, sabemos que, desde finales del siglo XIX, se hizo un censo de la propiedad de la tierra. Aunque incompleto, este catastro le permitió poder definir más o menos sus límites municipales. Para el caso de Jalisco, tenemos un problema mucho más complejo con la existencia de 42 municipios sin haber sido decretados por ley.⁴³

En algunos casos, cuando se cuenta con la cartografía, se puede generar el territorio jurisdiccional de un municipio como lo hemos demostrado en el congreso organizado en 2017 por la Universidad de Guadalajara y El Colegio de Michoacán.⁴⁴ Esto se pudo hacer porque contamos con planos de las haciendas y ranchos e incluso con planos del reparto agrario donde nos indican las propiedades (haciendas y ranchos) que fueron afectadas por la reforma agraria del siglo XX. Para el caso de Pino Suárez, esto no ha sido posible por una sencilla razón. La propiedad en esta parte del territorio michoacano está muy fraccionada en pequeñas propiedades privadas y parece que la reforma agraria no se aplicó. Es decir, estamos en medio de pequeños ranchos como se puede ver en el mapa, con una concentración de ejidos en la parte central y norte del municipio de Villa Hidalgo (mapa 1).

Por lo tanto, vamos a reconstruir el territorio jurisdiccional del municipio de Pino Suárez a partir de los ranchos que hemos podido localizar y que están referidos en las leyes de división territorial de Michoacán. Para ello, iniciaremos con el municipio de donde se segregó Pino Suárez: Taximaroa, hoy Ciudad Hidalgo. Posteriormente, veremos la tenencia del Caracol, sus modificaciones hasta antes de la creación del municipio de Pino Suárez en 1941.

En la primera ley de división territorial, promulgada el 15 de marzo de 1825, no aparece el municipio de Taximaroa porque en este documento sólo se habla que el estado se dividirá en cuatro departamentos: Norte, Sur, Oriente y Poniente, y en 22 partidos.⁴⁵ Para la segunda ley promulgada el 10 de diciembre de 1831, aparece por primera vez Taximaroa, dependiente del partido de Zitácuaro que, a su vez, pertenecía al departamento del Oriente. Aquí ya se especifica el nombre de los municipios y sus tenencias. A Taximaroa le corresponden las tenencias de San Lorenzo, San Pedro Chupátaro, Cuitaréo, Huarirapéo y San Martín.⁴⁶

En la ley de 1868, a la municipalidad de Taximaroa sólo se le agrega la tenencia de San Pedro Jacuaro y su territorio. Es decir, de cinco pasa a seis tenencias.⁴⁷ Seis años después, en la ley de mayo de 1874, Txjimaroa aumenta sus tenencias con Irimbo, Tzintzingareo y San Pedro Jácuaro.⁴⁸ Pero en una reforma ocurrida el 19 de mayo de 1877, la tenencia de Irimbo se convierte en municipio y Tzitzingareo en su tenencia.⁴⁹

La primera mención del Caracol ocurre en la ley del primero de diciembre de 1901. Llama la atención que en esta ley no se haga mención de San Pedro Chupataro, Huarirapéo y sólo queden como tenencia de Taximaroa: San Lorenzo, San Matías, San Pedro Jácuaro, San Bartolo Cuitaréo y El Caracol.⁵⁰

Como tenencia, al Caracol le correspondían los territorios de las siguientes propiedades: el pueblo de El Caracol, Hacienda Nueva y los ranchos del Fresno, Zapotito, Olluelas, Mesas, Palma, Cebolleta, Santa Ana, Zarza, Saucedo, Río Hondo, Metate, Tecario, San Antonio, Remblas, Chilacayote, Titahayas, Cutzillos, San Rafael, La Paloma, Cerro Azul, Cañada, Naranjo, Agua Escondida, Plan de los Fierros, Cerro de Peñas, Huarache, San Nicolás, Chapatuato, Bufita, Cofradía, Yonguio, Patambarillo Seco, La Parota, El Salto, Molcajete, Puerto de Pucuato, Capulín, La Cañada, Los Bolletos, Palma, Cantarranas, Palos Gachos, Tortuga, Charapio, Cusio, Las Mesas, Plátanos y Tinajas.⁵¹ Proyectado en un mapa, la tenencia del Caracol era prácticamente la mitad del municipio de Taximaroa de acuerdo con las poblaciones que hemos encontrado. De hecho, toma algunas rancherías del municipio de Tzitzio y de Tuzántla que se van a formar posteriormente (mapa 2).

Cuando Taximaroa perdió su nombre como municipio y fue sustituido por el de Hidalgo a partir de una iniciativa de un diputado presentada en la primavera de 1908⁵² en la ley territorial vigente, es decir, la del 5 de diciembre de 1906, El Caracol como tenencia fue acortando su territorio, pues perdió los ranchos de La Tortuga, Patambarillo, Las Mesas, Yonguio, Saucedo, Cútzio, Charapio, Bufita y seguramente otras rancherías que no aparecen en la ley de 1901 y que formaron parte del municipio de Indaparapeo (mapa 3).

En otras palabras, al Caracol, en 1906, sólo le quedan la Hacienda Nueva y los ranchos independientes de Fresno, Zapotito, Metate, San Antonio, Remblas, Chilacayote, Pitahayas, Cuitzillos, Agua Escondida, Molcajete, Tinajas, Agua del Norte, Cañada, Capulín, Cañada de los Boyeros, Palmas, Cofradía, Parota, Palos Gachos, Plátanos, Olluelas, Cebolleta, Santa Ana, La Zarza, Río Hondo, Tacario, San Rafael, Cerro Azul (de la cúspide del cerro corriente abajo), El Naranjo, Plan de los Fierros, Cerro de Peñas Guarache y Cantarranas.⁵³ Taximaroa o Ciudad Hidalgo, después de 1906 continuó perdiendo ranchos o reacomodando el espacio entre sus tenencias. Por ejemplo, la tenencia de San Lorenzo pasa en 1921 al municipio de Irimbo; posteriormente, en 1939, también se agregan a este municipio la hacienda de Magallanes y el rancho El Salitre. En 1928, el rancho de San Antonio se eleva a tenencia de Ciudad Hidalgo y se lleva a los ranchos de San Antonio, Pinitos, Cerro Azul, San Rafael y Santa Ana, además de los ranchos que pertenecían a Indaparapeo y vuelven a Hidalgo: Saucedo, Charapio, El Salto, La Bufita, El Fresno y Las Cuevas.

Finalmente, llegamos a lo que nos interesa, la creación del municipio de Pino Suárez. Ésta ocurrió el 14 de febrero de 1941. Una de las cosas que llama la atención es que en el Diario de Debates de la Cámara de Diputados del Estado de Michoacán nunca se refiere a alguna petición, como suele suceder. Habría que ver que se dice en el Archivo Municipal de Ciudad Hidalgo o en la Hemeroteca de la Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo si hubo un movimiento de parte de los habitantes de El Caracol por constituirse en municipio. Mi hipótesis es que no hubo tal y que, posiblemente, fue alguna ocurrencia de un político local.

El hecho concreto es que en el acta número 21 del Congreso del Estado de la LXVIII Legislatura, durante el primer periodo de sesiones, el Congreso decretó la ley número 37, donde se elevó la tenencia de El Caracol a la categoría de municipio, y se denominó Pino Suarez.⁵⁴

Con todas las modificaciones territoriales del municipio de Ciudad Hidalgo que hemos referido, las siguientes localidades correspondieron al nuevo municipio de Pino Suarez: su cabecera El Caracol, que se eleva a la categoría de villa y se denominó Villa de El Caracol de Matamoros; y las rancherías de Hacienda Nueva, Las Mesas, Cebolleta, Pitayos, Púcuaro, La Palma, San Juan, Palos Gachos, Charapio, El Salto, La Bufita, El Fresno, Las Cuevas, La Parrita, Zapotito, Metate, Chilacayote, Cuitzillos, Capulín, Cañada de los Boyeros, Plátanos, Hoyuelas y Cantarranas.⁵⁵

Como en todas las divisiones territoriales en Michoacán, en esta ocasión, tampoco hubo coordenadas geográficas que nos indicaran la jurisdicción territorial del nuevo municipio. En otras palabras, se había creado una nueva jurisdicción y una nueva soberanía municipal en derecho, pero en los hechos nunca funcionó.

Una posibilidad para que los habitantes de El Caracol no asumieran su soberanía es que lo que se discutió en la sesión de la Cámara de Diputados, si es que así fue, no se promulgó en el Periódico Oficial. Pero, al publicarse, en términos legales se cumplió con todo el procedimiento formal. En el tomo LXII del Periódico Oficial del día 10 de junio de 1941 se promulgó el decreto respectivo⁵⁶ (mapa 4).

Quedan muchas preguntas en este tipo de procesos. La que en este momento me interesa es ¿por qué los diputados locales se olvidaron por desaparecer el municipio de Pino Suárez? Esta pregunta la hago porque hay un antecedente muy importante que es la creación, desaparición y nueva creación del municipio de Aporo.

Este municipio, originalmente, se creó el 10 de agosto de 1921 durante el gobierno de Sidrónio Sánchez Pineda. Para el 13 de marzo de 1924, la Legislatura, de acuerdo a su facultad constitucional, procedió a la desaparición del municipio para convertirlo en tenencia dependiente de Senguio. Sin embargo, tres años después, el Congreso, de nueva cuenta, elevó la tenencia de Aporo a municipio.⁵⁷ ¿Por qué no hicieron lo mismo con Pino Suárez?

Conclusiones

¿Por qué se creó el municipio de Pino Suárez? ¿Hubo alguna movilización social de los habitantes de El Caracol, como ha ocurrido en otros lugares? ¿Por qué los habitantes de El Caracol no asumieron la soberanía que les había otorgado el Congreso del Estado? ¿Qué reacciones hubo de parte de las autoridades y ciudadanos de Ciudad Hidalgo? Todas estas son preguntas que en este momento no puedo responder. Mi hipótesis, a reserva de consultar a los habitantes del lugar y buscar mayor información de archivo o hemerográfica, es que los habitantes de El Caracol nunca supieron que habían recibido jurisdicción y soberanía para constituirse en un municipio, como tampoco supieron cuándo se cambió el nombre de Taximaroa por el de Ciudad Hidalgo.⁵⁸ Una posibilidad nueva es que no tienen el número de pobladores suficientes ni los recursos para sostener la carga de una administración municipal.

Esta idea es reforzada por el hecho de que nunca ha aparecido un decreto que elimine la creación del Municipio de Pino Suárez. En síntesis, a pesar de que al municipio lo borraron del mapa, en los hechos, el municipio fue creado conforme a lo dispuesto en la ley y este decreto no ha sido derogado después de setenta y un años vigente.

Agradecimientos

Agradezco a Ricardo Espejel Cruz, Enlace Supervisor del Departamento de Cartografía y Territorio en la Coordinación Estatal Michoacán, INEGI, quien me informó de la existencia del municipio de Pino Suárez.

Referencias

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Periódico Oficial del Gobierno Constitucional del Estado de Michoacán. Morelia, jueves 10 de julio de 1941. Tomo LXII. Núm. 50.

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Notas

1 Ley de División Territorial del Michoacán, http://congresomich.gob.mx/file/Ley-Orgánica-de-División-Territorial-de-Michoacán.pdf (Fecha de consulta: 12 de diciembre de 2019).

2 Según un autor alemán, los egresados en topografía entre 1891 a 1901 fueron 75 alumnos. Herbert Nikel, Agrimensura y cartografía en México 1720-1920 (México: Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades, Universidad Nacional Autónoma de México, El Colegio de México, 2010), 12.

3 Así lo afirmaba Edmundo O'Gorman, Historia de las divisiones territoriales en México, Quinta edición (México: Editorial Porrúa, 1973).

4 Diccionario de la lengua española, Real Academia Española, https://dle.rae.es/?id=Y4JqQ2c (Fecha de consulta: 13 de julio de 2019).

5 Stefan A. Kaiser, “El ejercicio de la soberanía de los Estados”, 85. https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/6/2790/6.pdf (Fecha de consulta: 12 de julio de 2019).

6 Kaiser, “El ejercicio de la soberanía”, 86.

7 Kaiser, “El ejercicio de la soberanía”, 90.

8 O'Gorman, Historia de las divisiones, 3-4.

9 Bernardo García Martínez, “Jurisdicción y propiedad: una distinción fundamental en la historia de los pueblos de indios del México colonial”, Euopean Review of Latin American and Caribbean Studies (53) (diciembre 1992): 47.

10 García, “Jurisdicción y propiedad”, 47.

11 García, “Jurisdicción y propiedad”, 47.

12 Mariana Peset y Margarita Menegus, “Rey propietario o rey soberano”, Historia Mexicana 43(4) (abril-junio 1994): 563-599.

13 García, “Jurisdicción y propiedad”, 47-48.

14 García, “Jurisdicción y propiedad”, 48.

15 García, “Jurisdicción y propiedad”, 48.

16 Jordi Maluquer de Montes, “La despatrimonialización del agua: movilización de un recurso natural fundamental”, en Historia Agraria de la España Contemporánea, ed. Ángel García Sanz y Ramón Garrabou (Barcelona: Editorial Crítica, 1985), 279-289.

17 García, “Jurisdicción y propiedad”, 49.

18 García, “Jurisdicción y propiedad”, 49.

19 García, “Jurisdicción y propiedad”, 57.

20 García, “Jurisdicción y propiedad”, 57.

21 Jorge E. Traslosheros H., “Estratificación social en el reino de la Nueva España”, Relaciones. Estudios en Ciencias Sociales, México (59) (1994): 57.

22 María del Refugio González, “La intervención del Estado en la economía y en la sociedad en México: sus orígenes y desarrollo. Una propuesta de interpretación”, Mexican Studies/Estudios Mexicanos 5(1) (invierno 1989): 37.

23 González, “La intervención del Estado”, 65.

24 O'Gorman, Historia de las divisiones, 3-4.

25 Edmundo O'Gorman, Cuadro histórico de la división territorial de México (México: Secretaría de Educación Pública, 1948), 19-20.

26 O'Gorman, Cuadro histórico de la división, 4-5.

27 Felipe Tena Ramírez, Leyes fundamentales de México 1808-1982 (México: Editorial Porrúa, 1982), 613.

28 Amador Coromina, Recopilación de leyes, decretos, reglamentos y circulares expedidas en el estado de Michoacán, formada y anotada por Amador Coromina, tomo 1 (Morelia: Imprenta de los hijos de Y. Arango, 1886), 108, 120.

29 Coromina, Recopilación de leyes, tomo XIX, 1887, 44.

30 Tena, Leyes fundamentales, 867.

31 Raymond B. Craib, México cartográfico. Una historia de los límites fijos y paisajes fugitivos (México: Universidad Nacional Autónoma de México, 2013), 81-82.

32 Craib, México cartográfico, 89.

33 Craib, México cartográfico, 90.

34 Craib, México cartográfico, 95.

35 Marisol Luna Leal, Los conflictos intermunicipales por límites territoriales en el estado de Veracruz (México: Biblioteca Digital de Humanidades, 2010), 9.

36 Luna, Los conflictos intermunicipales, 105.

37 Luna, Los conflictos intermunicipales, 106.

38 Luna, Los conflictos intermunicipales, 115; en el estado de Jalisco existen 42 municipios que no tienen decreto de creación o, por lo menos, no se le han localizado. Juan José Valadez Hernández y Nerina Karen Aguilar Robledo, “La municipalización en Jalisco 1824-2003”, en Ordenamiento y demarcaciones territoriales: viejas y nuevas geografías. Primera aproximación, Hirineo Martínez Barragán, Nerina Karen Aguilar Robledo y Adelina Moreno Cervantes (México: Universidad de Guadalajara, Centro Universitario de la Costa Sur, 2019), 63.

39 Luna, Los conflictos intermunicipales, 116-119.

40 Luna, Los conflictos intermunicipales, 153-165.

41 Esencialmente, el territorio de la antigua intendencia de Valladolid cubría el moderno territorio estatal, con los agregados de Colima, parte del estado de Guerrero y Jalisco.

42 Coromina, Recopilación de leyes, tomo 1, 1886, 75-81.

43 Valadez y Aguilar, “La municipalización en Jalisco”, 63.

44 Martín Sánchez Rodríguez, “Un lugar sin límites. Propuesta de reforma a la Ley de División Municipal del Estado de Michoacán”, Primer Coloquio Ordenamiento y Demarcaciones territoriales. Viejas y Nuevas Geografías, Centro Universitario de la Costa Sur, U de G., Autlán de la Grana, Jalisco, 21-23 de septiembre 2017.

45 Coromina, Recopilación de leyes, tomo I, 1886, 75.

46 Coromina, Recopilación de leyes, tomo V, 1886, 9-12.

47 Coromina, Recopilación de leyes, tomo XIX, 1887, 59.

48 Coromina, Recopilación de leyes, tomo XXII, parte 1, 1887, 25.

49 Coromina, Recopilación de leyes, tomo XXIV, 1888, 35.

50 Coromina, Recopilación de leyes, tomo XXXVI, 1903, 305.

51 Coromina, Recopilación de Leyes, tomo XXXVI, 1903, 306-307.

52 Ramón Pérez Escutia, Taximaroa. Historia de un pueblo michoacano (México: Instituto Michoacano de Cultura, 1986).

53 Coromina, Recopilación de leyes, tomo XL, 1911.

54 APLM, Diario de Debates, Acta Número 21, 14 de febrero de 1941, f. 5v.

55 APLM, Diario de Debates, Acta Número 21, 14 de febrero de 1941, f. 5v.

56 Periódico Oficial del Gobierno Constitucional del Estado de Michoacán, Morelia, jueves 10 de julio de 1941, tomo LXII, núm. 50, 4-5.

57 Ramón Alonso Pérez Escutia y Tomás Escutia Sánchez, Aporo. Lugar de cenizas, (Morelia: H. Ayuntamiento Constitucional de Aporo, 2003), 171-202.

58 Pérez, Taximaroa, 293-295.